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Perú: "La Ley Universitaria es un avance, pero hace falta una reforma real"
1 de julio de 2014
Ricardo Cuenca, investigador del Instituto de Estudios Peruanos, habla sobre la nueva ley universitaria: sus bondades, pendientes y críticas
Fuente: La Mula [29 de junio de 2014]
Uno de los temas más importantes de la agenda política de esta semana fue la aprobación de la Ley Universitaria, luego de dos años de debate. En una votación muy ajustada el proyecto del congresista Daniel Mora está ahora a la espera de ser promulgada por el jefe de Estado. Pero en ese ínterin los reclamos han aparecido desde la misma noche de lo ocurrido en el parlamento, con opiniones variopintas, algunas aparentemente ‘interesadas’, otras técnicas y algunas desatinadas o descontextualizadas. Y es que ocurre que en general no se conoce bien la realidad educativa del país. “Asistimos muchas veces a opiniones muy doctrinarias, pero poco informadas. Por ejemplo, la idea de liberar el mercado educativo en 1996 se sostenía en que a mayor oferta, que incluía la privada, mayor democratización en el acceso; es decir, más jóvenes en la universidad. Esto no se logró, según las estadísticas nacionales solo el 14% de los jóvenes más pobres van a la universidad”, dice Ricardo Cuenca, especialista en educación.
En su opinión, hay un problema de calidad, pues quienes acceden a la universidad, no siempre lo hacen a aquellas que ofrecen servicios de calidad. “De hecho, ha crecido la cantidad de jóvenes que van a la universidad (casi llegamos al millón), pero según los estudios elaborados, no todos trabajan en su profesión. Existe, según los estudios, alrededor de 40% de subempleo profesional”, remarca el investigador principal del Instituto de Estudios Peruanos, quien analiza el tema con LaMula.pe.
Tú has dicho que esta ley es un avance, pero que no debemos creer que solucionará el problema de la educación universitaria. ¿Cuáles son sus beneficios?
Son tres los temas generales positivos. Primero la opción porque el Estado asuma la rectoría en materia de educación universitaria. En el país no tenemos una política educativa universitaria, como tampoco un sistema universitario propiamente dicho. Las universidades han decidido todo aquello que les compete haciendo uso de la autonomía, pero lo ha hecho muchas veces de espalda a los intereses del país. El Estado, que es la instancia encargada de velar por el bienestar de todos los ciudadanos, se concentró en velar por la educación básica y técnica, a pesar que la Constitución y la Ley General de Educación afirman que el Estado es responsable por la calidad educativa en todos los niveles y modalidades.
El segundo tema positivo es que se recoloca la idea académica de la universidad. La universidad fue fundada sobre la base de la investigación, la construcción de conocimiento. Esa fue su naturaleza. El desarrollo del capitalismo como modelo de organización económica, pero también social modificó esa naturaleza, el sentido original de la universidad. Y esta modificación consistió en exigir que la universidad se ocupe principalmente de formar profesionales que puedan insertarse lo más pronto y eficientemente posible en el mercado de trabajo. Atender esta demanda supuso abandonar el sentido fundante de la universidad. En esta nueva ley se vuelve a los orígenes, aunque sin abandonar los enfoques profesionalizantes de la universidad. Se exige investigación a través de la creación de instancias de investigación como el vicerrectorado y las unidades de post grado, al obligatoriedad de los estudios generales, la existencia de un mínimo cuerpo de docentes, el desarrollo de docentes investigadores, la exigencia de presentación de trabajos de investigación para obtener títulos, etc.
Finalmente, el tercer gran aspecto positivo tiene que ver con la calidad. La Ley sienta las bases para una reforma de los mecanismos de aseguramiento de calidad a través de la modificación en el enfoque de otorgamiento de autorizaciones de funcionamiento. Es decir, se transita de un enfoque credencialista-burocrático (como el de Conafu basado fundamentalmente en la presentación de documentación) hacia autorizaciones basadas en estándares de calidad. Un enfoque de control de calidad. Se suprime de tal modo, las licencias definitivas para pasar a licencias renovables. Junto con ello, plantea la reforma del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (Sineace), con la finalidad de ajustar (espero que con miras al establecimiento de un Sistema de Aseguramiento de la Calidad) los procesos de acreditación.
¿Qué ocurre con la acreditación entonces?
Sobre la acreditación se ha dicho mucho. Lo primero que hay que tener en cuenta es que no existe ningún estudio serio que afirme que la acreditación asegure calidad. La información disponible si afirma que es un elemento importante en esta búsqueda de calidad. Que contribuye. Hay al menos tres enfoques de acreditación. En EEUU la acreditación busca fundamentalmente ofrecer información al mercado. En Europa el énfasis se pone en las condiciones para el intercambio profesional en la zona euro. En América Latina se le ha asociado con la calidad.
Mucha gente está opinando que hay un retroceso en esta nueva ley porque la acreditación se ha vuelto voluntaria. La decisión de la obligatoriedad o no de la acreditación se debe tomar mirando los otros mecanismos de aseguramiento de calidad que existen en el sistema. No es una cuestión de gustos o preferencias. Si el licenciamiento es bajo un modelo de control de calidad, como el que se propone en la ley, la acreditación puede ser voluntaria. En el primero se busca asegurar obligatoriamente el cumplimiento de estándares mínimos y por lo tanto la acreditación solo muestra niveles de calidad sobre la base de ese mínimo garantizado. Esta es la tendencia en América Latina luego de evaluar que la situación inversa; es decir, autorizaciones de funcionamiento formales y acreditaciones obligatorias no funcionaron. Se tiene que hacer al revés para que el sistema de aseguramiento de calidad funcione mejor. Y eso que no estoy planteando un tercer elemento de ese sistema que es la auditoria académica. Eso solo funciona en sistemas universitarios más desarrollados.
Finalmente, algunos Estados –debido a intereses nacionales– exigen la obligatoriedad de la acreditación en algunas carreras. Las más comunes son educación, salud y derecho. En estos casos, el Estado decide resguardar más la calidad y hace una especie de doble filtro en el licenciamiento y en la acreditación.
¿Qué es lo que le falta para ser más que un avance? ¿Se necesitarán modificaciones más adelante u otra ley universitaria?
Más que avances lo que se necesita es complementar el marco normativo que permita una reforma universitaria más real. Por ejemplo, se requiere reorganizar el Sineace, así como los órganos correspondientes a la educación superior (Coneaces y Coneau). Ambas instancias ha hecho esfuerzos por desarrollar procesos de acreditación, pero estos procesos han sido insuficientes. Han ocasionado esta situación los problemas de diseño institucional (Ha sido un error aprobar la organización del Sineace sobre la base de funciones y no de estructuras), las propias deficiencias técnicas de los órganos operadores, la soledad en la que estos han trabajado y, sobre todo, que sociedad y Estado le han atribuido más responsabilidad a la acreditación que la que puede asumir. Ese error, ahora tan común en América Latina, es el que ha llevado a la crisis del sistema de acreditación chileno, por ejemplo.
Pero para mejorar la educación superior en el país hace falta también contar con una ley marco de educación superior que permita la interrelación entre la universidad y los institutos y que, por supuesto, valore la educación técnica en sí misma y no como un paso previo a la universidad.
¿La superintendencia superará lo hecho por la ANR y la Conafu? Hay quienes señalan que su existencia violaría la autonomía…
Tiene que quedar claro que la nueva ley universitaria no viola la autonomía. Lo que hace es regular la calidad de los servicios y eso es bueno y necesario. Con el paso de los años y a la luz de los resultados queda claro que ni la autorregulación ni el mercado han podido regular la calidad. La expansión de la oferta privada ha sido desordenada y es muy heterogénea y en el caso de la oferta pública, esta ha sido abandonada por el Estado.
Pero volviendo a la autonomía. Solo diría que esta tiene que ser responsable. En nombre de la autonomía no solo no puedo hacer lo que se me antoja, sino que tengo que hacerme cargo de los resultados finales del uso de esa autonomía. Yo espero que la superintendencia supere lo hecho por la ANR y Conafu. Al menos, quienes autorizan y velan por la calidad no serán “juez y parte”.
Se dice que la ANR presentará una acción constitucional y que algunas universidades presentarían acciones de amparo.
No soy abogado y por eso no sé evaluar la inconstitucionalidad o no de la ley universitaria. Sin embargo, sí puedo opinar que me parece absurdo imaginarse que es inconstitucional que el Estado vele por la calidad educativa.
La votación fue demasiado ajustada, muchos votos en contra, ¿qué no convencía a esos congresistas?
Luego de haber participado de algunas sesiones de la comisión de educación del Congreso me animo a decir que jugaron en contra de la votación posiciones dogmáticas respecto al rol del Estado en la regulación de la calidad e intereses particulares por sobre los intereses nacionales. Esto es un fenómeno muy extendido en el país, pero también en América Latina. Me refiero a autoridades dueñas de universidades que velan por sus intereses antes que por los de los demás, en nombre de su preocupación por el país.
¿Los diarios de los grupos El Comercio y Epensa han titulado contra la ley? ¿Conflicto de intereses? ¿Alan García también la ha criticado?
Podría pensarse que se trata de choque con intereses particulares. El grupo El Comercio tiene un trámite para la creación de una universidad, aunque no sé por qué tendría que preocuparse. Es un grupo económico serio que sin duda estará a la altura de las exigencias de la nueva regulación. Pero también creo que se trata de posiciones ideológicas. Los medios no son neutrales. Eso de la objetividad es una fantasía. El reto es ofrecer argumentos para defender una posición y no solo monsergas. Cada medio tiene todo el derecho de defender su posición, pero tiene que hacerse cargo de ella. Debe mostrar argumentos, estudios, aunque sea datos. Sin embargo, creo que esta situación es un claro reflejo de lo que pasa en el país. Siempre he dicho que la educación es una muestra clarísima de cómo funciona el Estado. En todo esto, el Estado tampoco ha dado muestra de ser eficiente en el tema universitario, y cuando me refiero al Estado no solo estoy pensando en el gobierno, sino en las autoridades universitarias, en la sociedad civil, en todos.
En cuanto a Alan García solo puedo decir que él está en contra de todo que no sea lo hecho por él y recordar que el autorizó la creación de tres universidades interculturales en Quillabamaba, Bagua y Satipo que no funcionan. García ha sido y es un experto en retórica funcional a sus intereses y un mal educador. Ya lo mostró él y su partido durante su segundo gobierno. Quebró la relación entre el magisterio, el Estado y la sociedad, se desentendió de la educación en zonas rurales, se enfatizó en la infraestructura y la formación de grupos de elite. Sus apuestas no dieron resultados. Solo hace falta mirar los resultados educativos.
¿Qué nos deja todo este debate y la aprobación de la ley?
Primero que, a diferencia de lo que dicen algunas personas, sí hubo debate público. Basta hacer un monitoreo de prensa. Creo que ha sido uno de los temas que más tiempo se ha sostenido en la agenda pública. Segundo que aún nos falta como país aprender a debatir y a organizar debates. Fíjate que resulta interesante observar que muchas de las instituciones que reclamaban que no había debate no han tenido la capacidad o el interés de organizar espacios de discusión. Hace unos meses en el Consejo Nacional de Educación organizamos un conversatorio al que asistieron representantes de muchas posiciones sobre la ley. Yo moderé la mesa y en el cierre pedí a las instituciones que estaban presentes que organicen otras reuniones. No hubo nada.
También dicen, se aprobó al “caballazo” y me pregunto cómo es posible que sea así si se discutió en el Pleno en tres sesiones. Será una nueva forma de “caballazo”. Además como producto del debate en el Congreso se cambiaron asuntos importantes del dictamen. No se eliminó el lucro en educación, se cambió la composición de la superintendencia, se modificaron algunos asuntos de tributación, etc.
Pero lo que es más importante, creo que fue la puesta en evidencia de la enorme crisis universitaria. Se mostró el abandono, que desde al menos los 80, el Estado tuvo con la universidad pública, que el mercado no es un buen regulador de la calidad y que los mecanismos que teníamos para asegurar esa calidad no estaban funcionando del todo. Una vez más quedó claro que ampliar cobertura sin asegurar calidad es un error que ya cometimos con la educación básica y que no debemos cometer con la educación superior. Todos los jóvenes tienen derecho a ir a la universidad, pero a una universidad con un mínimo de calidad. De lo contrario, no va a servir de mucho.
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