Fondos y trasfondos: del compromiso a la acción en el financiamiento de la EPJA
22 de agosto de 2024
Por: María Cianci Bastidas / Revisión: Carolina Osorio
El encuentro virtual convocado por la CLADE a través de la Plataforma de Redes Regionales por la Educación de Personas Jóvenes y Adultas (EPJA), profundizó en el análisis sobre el financiamiento con experiencias desde la gestión gubernamental de Chile y Guatemala, así como de especialistas en el tema.
El derecho humano de todas las personas a la educación está expresado en la garantía del derecho internacional. Los Estados tienen la obligación de dedicar recursos al financiamiento de la educación pública y de divulgar información al respecto. El parámetro establecido para que los Estados de la región asignen un financiamiento es de, al menos, el 6% del Producto Interno Bruto (PIB) y del 20% del presupuesto nacional al sector educativo.
El Marco de Acción de Marrakech (MAM) explicita la urgencia de aumentar el porcentaje para la Educación de Personas Jóvenes y Adultas (EPJA) en el presupuesto educativo de los países. El MAM plantea el rediseño de los sistemas de aprendizaje y educación de personas jóvenes y adultas: reitera la necesidad de fortalecer el papel de los gobiernos en el establecimiento de mecanismos y regulaciones en la asignación de recursos.
El adecuado financiamiento de la EPJA es relevante como derecho habilitante de otros derechos, así como por sus efectos a nivel individual (tiene el potencial de mejorar los ingresos y el empleo), como social (tiene efectos en términos de crecimiento económico, de socialización de valores cívicos y justicia redistributiva en términos de género e interseccionalidad).
En la medida en que el Estado desatiende su función de inversión social, la realización del derecho humano a la educación queda en manos de las personas, con lo cual se refuerzan las desigualdades económicas pre-existentes y abre las puertas a la potencial violación del derecho humano a la educación. Los grupos en situación de mayor vulnerabilidad son justamente los que mayor inversión pública requieren para acceder y permanecer en la trayectoria educativa.
Frente a este contexto, la CLADE convocó el encuentro regional virtual titulado Fondos y trasfondos: del compromiso a la acción en el financiamiento de la EPJA el pasado 26 de julio, a través de la Plataforma de Redes Regionales por la EPJA integrada también por la Asociación Latinoamericana de Educación y Comunicación Popular (ALER), el Consejo de Educación Popular de América Latina y el Caribe (CEAAL), la Federación Internacional Fe y Alegría (FIFyA), el Consejo Internacional de Educación de Adultos (ICAE) y la Red de Educación Popular Entre Mujeres de Latinoamérica y el Caribe (REPEM).
El financiamiento de la Educación de Personas jóvenes y Adultas (EPJA)
El financiamiento de la EPJA es relevante no sólo por cuestiones económicas, sociales o políticas, sino por cuestiones intrínsecas al ser humano. El derecho de todas las personas a la educación a lo largo de toda la vida es un derecho humano garantizado por numerosas convenciones e instrumentos internacionales. Por ello, se socializó el documento que expone El financiamiento de la Educación de Personas jóvenes y Adultas (EPJA) en América Latina y El Caribe, presentado en el encuentro por uno de sus autores Francisco Cantamutto.
El investigador destacó la importancia de sostener el planteamiento de la educación a lo largo de la vida, porque potencian las trayectorias personales y la cohesión social en términos políticos y económicos. Llamó la atención sobre la necesidad de superar las brechas de género con interseccionalidad, ya que en general “las mujeres empobrecidas y de pueblos originarios son las primeras que tienen que abandonar la escolarización obligatoria” afirmó.
Considerando las orientaciones directrices que expone la Agenda 2030, y en especial el Objetivo de Desarrollo Sostenible número 4 y 6 (ODS 4 y ODS 6), en el que se exhorta a los Estados a garantizar el derecho humano a la educación de personas jóvenes y adultas. En torno al monitoreo del financiamiento a la educación Francisco Cantamutto señala que “hemos visto que algunos países tienen problemas para cumplir los compromisos en relación a personas jóvenes y adultas, tenemos algunos problemas en la obligación de destinar recursos a la educación”. Adicionalmente subraya el punto 29 del Marco de Acción de Marrakech (MAM) en el que se explicita la relevancia del financiamiento.
Existen múltiples iniciativas que promueven la EPJA, sin embargo el acceso a la información sobre su implementación y financiamiento es muy limitada. A pesar de ello, se sistematizaron diversos modelos de financiamiento para la EPJA, en los cuales se mencionan el financiamiento público, privado, modelo mixto, el basado en la ayuda para el desarrollo, el personal y el voluntario o comunitario. Se resaltó que en el caso del financiamiento privado con frecuencia está orientado a la capacitación laboral.
Si bien existen muchas iniciativas de origen estatal, éstas varían en los alcances del ámbito nacional, regional, provincial y municipal, lo que no asegura que existan acciones coordinadas entre ellas, de la misma manera no se encuentran los compromisos de financiamiento de forma desagregada con una metodología o registro común para establecer comparaciones o análisis. Expresado de la siguiente manera, “no se puede discutir la importancia de que en la EPJA hay múltiples fuentes de financiamiento, pero son los aportes del Estado los que permiten compensar, contener o reducir las discriminaciones y asimetrías de base. En este punto hace falta una política que coordine dependencias y niveles para generar información centralizada que además requiere de la consulta de la sociedad civil para poder contener la dispersión de información y su relevancia” señaló Francisco Cantamutto.
No se puede discutir la importancia de que en la EPJA hay múltiples fuentes de financiamiento, pero son los aportes del Estado los que permiten compensar, contener o reducir las discriminaciones y asimetrías de base.
Francisco Cantamutto
Es importante profundizar las implicaciones que tiene el financiamiento y los riesgos de reforzar asimetrías, discriminaciones y exclusiones en el ámbito educativo. Se señala una experiencia interesante de Brasil en la que se valora una canasta educativa, que se aplica para la educación general , aunque no de las personas jóvenes y adultas, lo que puede ser inspirador para otras iniciativas que aspiran contabilizar el alcance del presupuesto mínimo. Esto implica debatir sobre los límites y metas posibles y deseables.
Existe una conciencia sobre la finitud de los recursos fiscales. Como lo señala el Banco Mundial los pagos de la deuda desplazan a la inversión en protección social, salud y educación en la periferia global, entonces hay un privilegio de asignaciones que se puede cuestionar. El debate de la educación no puede estar al margen del debate sobre una fiscalidad progresiva que ayuda a disminuir las discriminaciones.
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Avances en la agenda del financiamiento desde la experiencia chilena
Santiago de Chile fue sede de la primera reunión de seguimiento del Marco de Acción de Marrakech para la región latinoamericana. El equipo anfitrión de la sede estuvo liderado por la coordinadora nacional del área de trayectorias educativas y aprendizaje a lo largo de la vida del Ministerio de Educación de Chile, María Eugenia Letelier, quien también tuvo una intervención durante el evento regional para narrar la experiencia desde la gestión gubernamental.
La especialista señaló que resulta útil hacerse preguntas que pueden resultar incómodas y generan reflexión para abrir debates. La primera pregunta que realizó fue ¿es solo un problema de financiamiento o es la expresión de otros problemas? A su juicio, la EPJA sigue siendo invisible en sí misma, en la contribución que hace para la política pública y el sistema educativo en general. Por lo cual, el insuficiente financiamiento, la identificación de las asignaciones y gastos relacionados, refleja la falta de valor e importancia que la modalidad tiene en las políticas educativas y refleja la dificultad que tenemos para convencer sobre sus alcances. Esto pasa por la forma en que estamos comunicando sobre la EPJA, porque hay distintas partidas presupuestarias que impiden avanzar en evaluaciones y análisis más precisos. Así las cosas, el financiamiento no es solo presupuesto disponible.
Transparentar el financiamiento resulta una combinación entre la capacidad de gobernar para lograr recursos y los cambios presupuestarios – normativos que se requieren. Esto tiene implicaciones que trascienden el cambio de gobierno y que modifican la estructura de financiamiento.
Por otro lado, para la especialista no es menos importante la manera en la cual incide la herencia del pasado, con las estructuras y amarres históricos. En el caso de Chile, persisten estructuras de la época de la dictadura. La articulación de labores entre el ejecutivo y el legislativo pueden visibilizar prioridades en los presupuestos determinados por su correlación con el Producto Interno Bruto (PIB).
La articulación de labores entre el ejecutivo y el legislativo pueden visibilizar prioridades en los presupuestos determinados por su correlación con el Producto Interno Bruto (PIB).
María Eugenia Letelier, Chile
María Eugenia Letelier sugiere otra pregunta, ¿cómo pasar de los compromisos y recomendaciones a la construcción de una política de financiamiento? Sobre lo cual coinciden los llamados de las declaraciones internacionales. Son muy relevantes las recomendaciones, pero eso solo no basta, ya que es necesario hacer estudios sobre el proceso presupuestario que hagan convergencia con la agenda de los Ministerios de Hacienda, que es el lugar donde se priorizan las políticas públicas y se expresa la coherencia entre la verificación de los presupuestos. Por lo tanto, si no tenemos incidencia en el proceso de construcción presupuestaria se limitan los logros.
En la misma línea de reflexión desde las preguntas, en su intervención planteó ¿qué papel pueden o deben jugar las agencias de cooperación? La claridad, a juicio de la especialista, radica en que puede participar en la incidencia, aunque no modifiquen directamente las estructuras presupuestarias. La gobernanza, compromiso y financiamiento de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) son fundamentales para lograr un nuevo posicionamiento que visibiliza la contribución de la educación y en específico de la EPJA a la sociedad.
Desde su responsabilidad en el Ministerio, María Eugenia Letelier, manifiesta insistir en múltiples fundamentaciones y minutas del financiamiento para la EPJA, sin embargo, resulta muy difícil. En Chile, la subvención de todo el sistema educativo se paga por asistencia de estudiante, es decir, el costo de la subvención se calcula por la subvención y la asistencia media. No se cuenta con una subvención basal fija. Los establecimientos funcionan de acuerdo al financiamiento que perciben. Además, el modo de cálculo de asistencia media, referida en la ley de subvenciones proviene de la dictadura, es decir una visión neoliberal de la educación que trae consecuencias hasta la actualidad, que refuerza lo remedial constantemente, pero no ofrece soluciones.
La subvención de la educación de personas adultas es la más baja de todo el sistema escolar. Se calcula por asistencia media sin considerar las características y condiciones de las y los estudiantes que en modalidad de jóvenes y personas adultas no asisten todos los días, tienen dificultades de acceso, además de las derivadas durante y después de la pandemia. El acceso a otras subvenciones escolares preferenciales para estudiantes en situación de alta vulnerabilidad no es amplio.
En las palabras finales de su intervención, María Eugenia Letelier señaló que hay que mirar la EPJA desde una perspectiva histórica, por eso es importante cambiar la narrativa contextualizada, en tanto la infancia es siempre acompañada con personas adultas y la educación es intergeneracional como es intercultural. Se puede promover la alianza con las universidades para incluir la especialidad de EPJA. Al mismo tiempo impulsar la dignidad de la labor docente.
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Situación y perspectivas desde Guatemala: la EPJA y su financiamiento
Francisco Cabrera, viceministro de Educación de Guatemala, quien intervino con las primeras palabras recordando que su origen es desde la participación en los espacios de la sociedad civil y ahora asume la función pública, evidenciando escenarios muy distintos. Resaltó que hay un problema de visibilidad de la EPJA, y esto pasa por reeducar a distintos públicos en razón del entendimiento de la época, de su importancia, su trascendencia y su potencial, a pesar que existen documentos muy claros, pero muchos de ellos son invisibles en el día a día de la política pública, simplemente no están, no se miran. Estos marcos deben estar en los procesos de definición, porque ahí se puede conseguir que los compromisos efectivamente se conviertan en parte de las agendas.
El viceministro señala que para recolocar el tema de la EPJA, se debe reeducar al funcionariado que suele pensar la educación como sinónimo de escuela, de escolaridad o escolarización, muchas de las personas con estas responsabilidades vienen de trayectoria, de herencias y suelen resistirse a los cambios, a los nuevos enfoques de gestión. Especialmente este llamado aplica a quienes se involucran con la planificación institucional y presupuestaria, reconociendo que los presupuestos son limitados. En el proceso de reeducación también se incluye a la clase política porque no tienen presente la educación de personas adultas, la de juventudes es más evidente por el efecto rebote en la economía y ámbito laboral. Siguiendo, también hay que reeducar a la sociedad, para que sea defendido como derecho, porque desde la experiencia del especialista, señala que las personas que participan de estos programas se sienten agradecidas, pero hay que relevar la educación a lo largo de la vida.
El segundo aspecto señalado en la intervención se refiere a las programaciones presupuestarias, particularmente desde la política pública, porque se navega con presupuestos muy estrechos y con un factor de rigidez presupuestaria que dificulta saltos importantes. Seguido de la ejecución presupuestaria en el campo público, que no es algo que suceda de manera espontánea, tiene que hilvanar una serie de pasos que se anteceden por lo menos un año antes de la implementación y luego la articulación con el marco legal de las finanzas públicas. En Guatemala resulta complejo a partir de malas experiencias de ejecuciones públicas arbitrarias y la corrupción generalizada.
Hay que alinear todas las piezas para que se pueda justificar debidamente un incremento a los financiamientos, lo que lleva necesariamente a disputar con otras muchas necesidades y a esperar los plazos que suelen ser de medianos a largos. El ejercicio de romper la rigidez presupuestaria es todo un reto en los sistemas educativos, que funcionan con un bajo o insuficiente nivel de recursos disponibles, realidad compartida por todos los países de América Latina y el Caribe, a juicio del viceministro.
El ejercicio de romper la rigidez presupuestaria es todo un reto en los sistemas educativos, que funcionan con un bajo o insuficiente nivel de recursos disponibles, realidad compartida por todos los países de América Latina y el Caribe, a juicio del viceministro.
Francisco Cabrera, Guatemala
Además, urge la comprensión de que el aumento del financiamiento debe ampliarse, en el sentido que, no solo es deseable, sino que además necesario. Una vez pasada esta etapa hay que asegurar que los recursos nuevos sean ejecutados, invertidos efectivamente y eso significa que se exige una capacidad a la hora de la rendición de cuentas, demostrar una ejecución efectiva; así se evitan las críticas por no lograr la meta, lo que deriva en recortes o regresiones en la inversión pública.
Una tercera idea versa sobre impulsar lo atractivo de la EPJA, que trascienda la mirada aburrida de la formación educativa y su sentido en el imaginario social sobre el derecho a la educación a lo largo de la vida, vincularlo con cuestiones prácticas para mejorar las oportunidades y las condiciones, a diferencia de la visión tradicional de la escuela que se ve como un efecto de largo plazo. Las personas jóvenes y adultas necesitan respuestas a problemas que enfrentan día a día, no a los problemas del futuro con el acceso a un diploma, como el agobio económico, la falta de trabajo, posiblemente la migración; en la frontera hay escuelas que se han quedado casi sin estudiantes debido a los movimientos migratorios.
La cuarta y última idea del ponente se centra en la educación de personas jóvenes y adultas como una acción política que supere la marginalidad y la discriminación. Volver la EPJA como un tema político, no solo social, que retoma el valor de política pública, para lo cual hace falta el impulso desde dentro de las instituciones y al mismo tiempo la demanda por presión social fuerte para movilizar la estructura política del país para construir un escenario futuro transformado de manera sustantiva.
También subrayó el especialista que los institutos de estadísticas observan prioridades desde las principales urgencias de los países. La visibilización de la EPJA pasa, por ejemplo, con la demostración de mejores ingresos para las familias y consecuentemente para el país, entonces hay que documentarlo más, especialmente ahondar en los mecanismos de análisis y de investigación más tradicionales. También en ese proceso de integración y reeducación de representantes de gobiernos hay que procurar diálogos con las instancias de Hacienda y Finanzas y no restringirlo al ámbito educativo.
El financiamiento público educativo de personas jóvenes y adultas en la región
Por su parte, Alejandro Vera, jefe de la Unidad de Monitoreo y Planificación de la Educación de la UNESCO compartió reflexiones a partir del Informe Mundial sobre el Aprendizaje y la Educación de Personas Adultas (GRALE, por su siglas en inglés). La naturaleza descentralizada que tiene este sector, la cantidad de actores hace difícil construir información no solamente financiera, sino también información en general, por lo cual efectivamente tenemos un problema de acceso a datos estadísticos, así como para consolidar el análisis sobre las políticas. La mayoría de las veces el presupuesto está de forma general para el financiamiento público de la educación, principalmente desde el Ministerio de Educación, pero no se logran observar todos los programas, modalidades o niveles de la EPJA, porque es difícil conceptualizar sus alcances, cómo se conforma para que los datos puedan ser precisos.
Si bien existen compromisos internacionales y distintos instrumentos tanto generales como específicos se señala que el financiamiento público debe estar entre el 4 y 6% del Producto Interno Bruto (PIB), y entre el 15 y 20% del gasto público total; sin embargo, en los últimos 20 años el promedio de países en la región ha cumplido los mínimos, es decir no por arriba del 15% del gasto público total, aunque sí del 4% del PIB. Durante el periodo reciente desde el 2015 en adelante hay un cierto estancamiento y una cierta desaceleración de los esfuerzos, habiendo logrado un pico en el 2014, cuando empezó un declive y un estancamiento del financiamiento de la educación. La EPJA ratifica esta tendencia desde el 2018 y 2020, la mayor parte de los países tenían un decrecimiento o un estancamiento; apenas el 30% de los países decían haber aumentado el presupuesto desde el 2018, entonces se evidencia un estancamiento de los presupuestos.
Históricamente la educación ocupa aproximadamente un tercio de la inversión social, pero durante la pandemia del 35% al 30% en el 2020, lo que se repite en 2021, entonces la educación no se prioriza, esta tendencia que se mantiene en la educación de personas jóvenes y adultas resulta preocupante para el especialista. Aunque se cumplieran los estándares mínimos del presupuesto en educación sigue siendo insuficiente.
En el GRALE vemos que el 60% de los países de la región manifiestan cubrir la línea presupuestaria para la educación de personas adultas, lo que afirma que pueden identificar el rubro presupuestario dedicado a la EPJA, por lo cual mejorar la información de seguimiento es un buen camino para ello. También cabe resaltar que los países de la región identifican poca participación de actores no estatales en el financiamiento de la EPJA, se refiere al sector privado, si se compara a nivel mundial la mitad de los países identifica la cooperación internacional en un 32% del sector privado.
Si bien algunas poblaciones están atendidas, no es suficiente la inclusión de algunos sectores como personas sin empleo, mujeres, personas de la tercera edad, personas privadas de libertad, migrantes e indígenas.
Alejandro Vera
Por otra parte, si bien algunas poblaciones están atendidas, no es suficiente la inclusión de algunos sectores como personas sin empleo, mujeres, personas de la tercera edad, personas privadas de libertad, migrantes e indígenas. Alejandro Vera recuerda que el actor principal responsable del financiamiento en la EPJA es el gobierno en su Ministerio de Educación por lo cual es necesario trabajar para una distribución más justa de los recursos cuando son escasos. La situación fiscal no está en un ciclo expansivo requiriendo mayor atención al uso de los recursos con dimensiones de eficiencia y equidad.
La EPJA al no estar posicionada políticamente dentro de los presupuestos es susceptible a sufrir recortes, cuando hay ajustes y se prioriza a la educación se destina a los niveles obligatorios básicos, otras modalidades y niveles quedan desprotegidos. Resulta primordial construir una retórica que logre proteger a la educación de personas adultas para incluirlo en la agenda de debate fiscal y la viabilidad de la sostenibilidad financiera de la educación.
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Financiamiento para la EPJA en el GRALE
La intervención del jefe del clúster de monitoreo del Instituto de la UNESCO para el aprendizaje a lo largo de la vida (UIL), Nicolas Jonas expuso lo complejo que resulta el tema de financiamiento para la EPJA, ya que no se cuenta con mecanismos de coordinación y monitoreo eficientes, data actualizada, ni las herramientas apropiadas para reportar de forma desagregada. En cuanto a los compromisos internacionales, viendo los últimos 15 años, no se cuenta con números específicos para valorar su transformación. El Estado no controla todo el financiamiento para la EPA, pero desempeña un rol importante para la atención de grupos en situación de vulnerabilidad. Dentro de los actores que se involucran en el financiamiento educativo también se encuentran las propias familias del estudiantado, y en otra medida el sector privado y la cooperación internacional.
El Estado no controla todo el financiamiento para la EPA, pero desempeña un rol importante para la atención de grupos en situación de vulnerabilidad.
Nicolas Jonas
La encuesta sobre la EPJA fue respondida por 158 países, de un total de 196, la mayoría alcanzaron la meta de financiamiento, se tienen 100 respuestas de países en cuanto el rango de porcentaje del gasto público. Sin embargo, si se desea precisar el porcentaje, solo 60 pudieron ofrecer información, de las cuales 53 estaban actualizadas para el periodo del reporte. En síntesis, de los 208 países tenemos data confiable y actualizada solo para un cuarto de ellos.
La UIL promueve una metodología común para tener informaciones confiables e importantes que nos permitan incrementar y mejorar la inversión pública.
Ver su presentación con traducción al español.
Desafío por el derecho humano a la educación
Nelsy Lizarazo, coordinadora general de la CLADE, cerró el encuentro virtual invitando a profundizar el estudio de los informes puestos a disposición, para promover un giro en las narrativas imperantes sobre la EPJA, tanto en las políticas como en los presupuestos públicos. Existe un desafío de contar con información oportuna para movilizar las estructuras rígidas del presupuesto y así conectar los gastos con los presupuestos en función a las demandas de la EPJA, sabiendo que trasciende la labor de los ministerios de educación, pues la interinstitucionalidad también amerita su consideración.
Visita la grabación del evento en español.
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